Die Verwirklichung des Artikels 5 des Einigungsvertrags  war der politische Auftrag für das neugebildete gesamtdeutsche Parlament. Der Artikel gab zwar bestimmte Aspekte und Fragestellungen zur Änderung des Grundgesetzes vor, er bestimmte jedoch nicht, in welchem Verfahren über diese Punkte verhandelt und diskutiert werden sollte.

Die Bundestagsfraktionen und -gruppen hatten dazu verschiedenen Ansätze ausgearbeitet. Die SPD-Bundestagsfraktion und die Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN schlugen jeweils die Einberufung eines Verfassungsrats mit mehr als 100 Mitgliedern vor, der zu gleichen Teilen aus Frauen und Männern bestehen sollte.

Neben Politikerinnen und Politikern sollten laut SPD auch „hervorragende Persönlichkeiten aus Wissenschaft und Kultur, Wirtschaft, Gewerkschaften und allen Bereichen des öffentlichen Lebens“ diesem Gremium angehören. Aufgabe des Verfassungsrats nach dem SPD-Entwurf war es, in einer breit angelegten Diskussion, in die auch der Verfassungsentwurf des Runden Tisches einbezogen werden sollte, einen Vorschlag zur Weiterentwicklung des Grundgesetzes zu erarbeiten. Der Vorschlag sollte zunächst von Bundestag und Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit beschlossen und dann durch eine Volksabstimmung allen wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürgern zur Entscheidung vorgelegt werden.

Die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, deren Einsetzung am 28. November 1991 beschlossen wurde, stellte einen Kompromiss dar, der jedoch in groben Zügen mit den Vorstellungen der Koalitionsfraktionen übereinstimmte: Die Kommission, die am 16. Januar 1992 konstituiert wurde, bestand aus je 32 Mitgliedern aus Bundestag und Bundesrat. Die Bundestagsgruppen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und PDS/Linke Liste konnten jeweils ein Mitglied mit beratender Funktion entsenden. Entscheidungen fällte die Kommission mit Zweidrittelmehrheit. Sie orientierte sich jedoch nicht nur an den im Einigungsvertrag vorgegebenen Themen, sondern prüfte fast die Hälfte der Grundgesetz-Artikel auf Reformbedürftigkeit. Ansätze, in einen Dialog mit der Bevölkerung zu treten, beschränkten sich auf die öffentliche Tagung der Kommission (ab der vierten Sitzung am 2. April 1992) und die Möglichkeit für Bürgerinnen und Bürger, ihre Vorschläge zur Änderung des Grundgesetzes als Eingaben an die Kommission zu richten. Der überwiegende Anteil der Kommissionmitglieder war westdeutsch und männlich, was sich auch am Vorsitz der Verfassungskommission bestehend aus dem Bundestagsabgeordneten Rupert Scholz (CDU) und dem Hamburger Bürgermeister Henning Voscherau (SPD) als Vertreter des Bundesrats widerspiegelte. Die Kommission legte am 5. November 1993 ihren Abschlussbericht vor, der dann als Grundlage für die weitere Debatte im Bundestag diente. Die Debatte endete im Juni 1994 mit der Verabschiedung konkreter Grundgesetzänderungen. Die Änderungen traten am 27. Oktober 1994 in Kraft.

Welche Inhalte waren für die Verfassungsdebatte zwischen 1990 und 1994 entscheidend und welche Änderungen fanden Eingang in das Grundgesetz?

Uneinigkeit herrschte über eine Umformulierung der Präambel des Grundgesetzes: BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sprachen sich dafür aus, den Gottesbezug aus der Präambel zu streichen sowie die Verpflichtung gegenüber den Opfern der NS-Herrschaft, die Erinnerung an die Friedliche Revolution und die Verantwortung für die „eine Welt“ in die Präambel aufzunehmen. Auch die SPD sprach sich dafür aus, die Solidarität mit der „einen Welt“ in der Präambel zu verankern und die Schaffung der inneren Einheit Deutschlands als Staatsziel einzufügen. Letzterer Aspekt wurde schließlich auch von der FDP-Fraktion geteilt. Ein Antrag von Vertreterinnen und Vertretern verschiedener Parteien forderte die Aufnahme von „Mitmenschlichkeit und Gemeinsinn“ in die Präambel. Diese Initiativen scheiterten an der für Verfassungsänderungen erforderlichen Zweidrittelmehrheit im Bundestag.

Besonders zwei Aspekte der Verfassungsdebatte nehmen im Hinblick auf die deutsche Einheit einen besonderen Stellenwert ein: Zum einen wurde oftmals unter Bezugnahme auf die Friedliche Revolution die Aufnahme von „plebiszitären Elementen“ in die Verfassung gefordert. Zum anderen wurde als Reaktion auf die überwundene SED-Diktatur und die umfassende Überwachung der Gesellschaft durch die Staatssicherheit das Anliegen, den Datenschutz als Grundrecht in die Verfassung aufzunehmen, eingebracht. Beide Aspekte – die sich schon im Verfassungsentwurf des Zentralen Runden Tisches fanden, aber auch zentrale Forderungen der westdeutschen GRÜNEN Ende der 1980er-Jahre waren – wurden von allen Fraktionen und Gruppen außer der Fraktion der CDU/CSU geteilt und scheiterten schließlich an der erforderlichen Zweidrittelmehrheit.

In Bezugnahme auf die ehemalige DDR, den Verfassungsentwurf des Runden Tisches und die schwierige soziale Lage in der Transformationszeit in den neuen Bundesländern forderten viele zumeist ostdeutsche Abgeordnete aus den Reihen der SPD, von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der PDS/Linken Liste die Aufnahme von sozialen Grundrechten (dem Recht auf Arbeit, Wohnung, Bildung und soziale Sicherheit) in das Grundgesetz. Auch dieses Anliegen konnte sich nicht durchsetzen.

Bereits im Jahr 1990 wurde im Bundestag die Forderung nach einer breitangelegten gesellschaftlichen Verfassungsdebatte gestellt, die eine integrative Wirkung auf das Zusammenwachsen von Ost und West haben und in einem Volksentscheid münden sollte. Darüber hinaus versprach man sich eine Festigung des demokratischen Bewusstseins in den neuen Bundesländern.

Parallel dazu bildete sich außerhalb des Parlaments mit dem Kuratorium für einen demokratisch verfassten Bund deutscher Länder die erste gesamtdeutsche Bürgerinitiative, die sich diesem Thema annahm und im Mai 1991 einen eigenen Verfassungsentwurf verabschiedete. Der Verfassungsentwurf des Kuratoriums wurde im Bundestag durch die Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN unterstützt. Auch die Medien berichteten über das Thema, das auf ein interessiertes Publikum stieß.

Konnte das Verfahren über die Gemeinsame Verfassungskommission dem Anspruch einer öffentlichen Verfassungsdiskussion gerecht werden? Eine Beteiligung der Bevölkerung war in diesem Modell über das Eingabesystem möglich. Die ausschließlich aus Berufspolitikerinnen und -politikern zusammengesetzte Kommission erreichte in den knapp zwei Jahren ihres Bestehens 800.000 Eingaben von engagierten Bürgerinnen und Bürgern. Da die Kommission jedoch nur Empfehlungen formulierte, die innerhalb der Gruppe der Kommissionsmitglieder auf eine Zweidrittelmehrheit stießen, fanden die Eingaben aus der Bevölkerung kaum Berücksichtigung. So sprachen sich beispielsweise 266.469 Eingaben für die Aufnahme von plebiszitären Elementen in die Verfassung aus, die Kommission konnte jedoch aufgrund einer fehlenden Zweidrittelmehrheit keine Empfehlung formulieren. Der Verfassungsentwurf des Kuratoriums für einen demokratisch verfassten Bund deutscher Länder, der eine Weiterentwicklung des Verfassungsentwurfs des Runden Tisches darstellte, wurde laut Bericht der Kommission in die Beratungen des Gremiums einbezogen, was sich jedoch nicht in den Empfehlungen der Kommission niederschlug. Zu einer Volksabstimmung über das nur wenig reformierte Grundgesetz kam es nicht.

Der fehlende Austausch mit der Bevölkerung stellte auch einen Kritikpunkt dar, der in die Plenarsitzung im Juni 1994 eingebracht wurde, die den Abschluss der Verfassungsdebatten bildete. Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger (FDP) äußerte Bedauern: „Ich hätte mir gewünscht, daß es uns gelungen wäre, neben der sachlichen, natürlich auch kontroversen Aussprache in der Verfassungskommission eine breitere Diskussion über unsere Verfassung über die damit befaßten Gremien hinaus in die Bevölkerung zu bringen. Dies wäre auch wichtig in einer Zeit, in der die Frage und Suche nach Werten und auch der Ruf nach mehr nationalistischen Bekenntnissen lauter wird.“